Реєстрація землі та кадастрові системи

Матеріал з Рабкрін
Перейти до: навігація, пошук
Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Зміст


Реєстрація землі та кадастрові системи.

Інструменти для інформації та управління землею


Передмова


Проблеми, що стосуються оптимального використання земельних ресурсів і поліпшення управління земельними ресурсами, є важливими у всьому світі. З тиском зростання чисельності населення і через велику потребу в екологічному контролі цим проблемам слід буде приділяти ще більше уваги. Легко знайти приклади неправильного використання земельних ресурсів, слабкого або взагалі відсутнього планування, неефективного управління і недостатнього земельного регулювання. Засоби правового захисту часто складно розробляти і ще важче реалізовувати.

Проте, кращі та більш докладні знання про нинішню ситуацію і очікуваний розвиток, пов'язаний із земельними та водними ресурсами, буде важливою основою для подальших дій. Проблема того, як розвивати ефективні земельні інформаційні системи (ЗІС), широко обговорюється, особливо зараз, коли автоматизація значно збільшило наші можливості для обробки масивів даних.

Інформація, пов'язана із точно визначеними земельними юнітами, є наріжним каменем ЗІС, оскільки дані про право власності та інші майнові права, межі, території, землекористування, ринкову та оціночну вартість, будівлі, житло та т. і. - взаємопов'язані. Це дослідження присвячено проблемі створення ефективних інформаційних систем на основі таких земельних юнітів. У ньому представлені історичні відомості і досвід, накопичений в існуючих кадастрах та земельних реєстрах, обговорюються переваги та аналізуються методи, проблеми і альтернативи - особливо в країнах, де такі системи в даний час відсутні або недорозвинені. Було доведено, що вони можуть утворити природну основу для всеосяжних, багатоцільових земельних інформаційних систем, що має велике значення для вдосконалення планування, управління та контролю.

В цьому дослідженні відсутні спроби розробляти цілком нові моделі, воно в основному базується на досвіді, накопиченому в різних частинах світу. Я, однак, намагався висловити своє власне судження для оцінки різних методів. Моя мета в тому, щоб зробити огляд, не вникаючи занадто глибоко в технічні питання. Тим, хто шукає докладні описи методів обстеження або систем даних, рекомендується звернутися до спеціальної літератури в цій області.

Я хотів би висловити мою подяку за всі ті цінні зауваження, які зробили мені багато різних людей під час моєї роботи над різними проектами в Південній Азії і Східній Африці, десятиліть праці в Комісії кадастру та менеджменту сільськогосподарських земель Міжнародної федерації геодезистів (Commission of Cadastre and Rural Land Management of the International Federation of Surveyors), та під час того, як я очолював Спеціальну групу експертів з кадастрової зйомки і картографії Організації Об'єднаних Націй (United Nations Ad Hoc Group of Experts on Cadastral Surveying and Mapping). Я хотів би особливо подякувати професору Хенссену (Professor J. L. G. Henssen), Президенту Міжнародного бюро кадастру та землевпорядування ( International Office of Cadastre and Land Records), та пану Лоренсу (Mr J. C. D. Lawrance), колишньому раднику з землекористування (Land Tenure Adviser) в Адміністрації з розвитку заморських територій (Overseas Development Administration). Фінансова підтримка для цього дослідження була надана Шведською радою з будівельних досліджень (Swedish Council for Building Research). Доктор Томас Міллер (Dr Thomas Miller) та докторр Ян Бжескі (Dr Jan Brzeski) люб'язно проглянули мою англійську.


Герхард Ларссон,

Професор планування нерухомості (Professor of Real Estate Planning), Королівський технологічний інститут, Стокгольм (The Royal Institute of Technology, Stockholm).


Подяки

Ми вдячні за дозвіл використати захищені копірайтом матеріали:

The Controller of Her Majesty's Stationery Office for Fig. 4.4 (Dale, 1976), and Fig. 11.1 (Simpson, 1976) published by Cambridge University Press; International Federation of Surveyors (FIG) for Figs 5.4 (Greulich 1983) & 13.4 (Chrisman et al., 1986); The World Bank for Fig. 6.1 (Feder, 1986). United Nations for extracts from the Report of the Ad Hoc Group of Experts on Cadastral Surveying 1973, 1985 and The World Bank for extracts from Lawrence Seminar on Land Information Systems 1985.

Хоча ми доклали всіх зусиль, щоб знайти власників авторських матеріалів, у ряді випадків це виявилося неможливим, і ми користуємося цією можливістю, щоб вибачитись перед тими власниками авторських прав, права яких ми, можливо, мимоволі порушили.

Земельні інформаційні системи — інструмент розвитку

Потреба в інформації про землю

В усьому світі зростає потреба в інформації про землю як основу для планування, розвитку та управління земельними ресурсами. Розширення виробництва, що триває в промислово розвинених країнах, вчиняє все більший тиск на обмежені природні ресурси. Подібне навантаження на природні ресурси в країнах Третього Світу спричиняється в основному через нестримне зростання населення. Земля, яка в тій чи інший спосіб є основним джерелом більшості матеріальних благ, має виключно важливе значення і вимагає ефективної системи управління (Мал. 1.1).

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 1.1 Управління земельними ресурсами

Легко знайти приклади - особливо в країнах, що розвиваються — того, що відбувається, коли ситуація виходить з-під контролю. Що стосується сільського господарства, то це невідповідне землекористування з такими можливими наслідками, як посуха, голод і серйозна ерозія. Відповідне землекористування також може бути неправильним через незручні аграрні моделі та застарілі системи землеволодіння з недостатнім захистом прав на землю. Землі під лісами можуть бути схильні до надмірної і неконтрольованої експлуатації, що призводить до консервації грунтів і проблеми нестачі деревного палива. Приголомшливі проблеми землекористування постають перед міськими районами, в яких, як правило, спростерігаються швидкі темпи урбанізації і масивна міська забудова в останні десятиліття. Більшість нових поселень в міських районах країн Третього Світу часто є хаотичними, неконтрольованими нетрями. Міське планування, в своєму звичайному розумінні, практично колапсувало в багатьох країнах.

Отже, зростає відчайдушний попит на поліпшення управління земельними ресурсами та розвиток управління в державному секторі. Але як ми можемо планувати і контролювати, не маючи достатніх знань та інформації про основний елемент - саму землю? Загальних знань недостатньо; те, що потрібно — це детальна інформація про землекористування: хто є власником землі, хто нею користується та працює на ній, якою є структура землекористування, тощо.

Через цю досить очевидну причину, потреба в земелльних інформаційних системах (ЗІС) стала нагальною проблемою. Точиться багато суперечок про кращі способи та методи розробки такої системи.

Поняття ЗІС

Пропонувалося декілька формальних визначень ЗІС. Найбільш відомим є прийняте Міжнародною федерацією геодезистів (FIG - Féderation Internationale des Géomètres):

Земельна інформаційна система є інструментом для правових, адміністративних та економічних рішень і допомоги для планування та розвитку, яка складається, з одного боку, з бази даних, яка містить просторову прив'язку наземних даних для певної території, а з іншого боку - з процедур і методів для систематичного збору, актуалізації, обробки та розповсюдження даних. Основою земельної інформаційної системи є уніфікована просторова система посилань на дані в системі, що також полегшує прив'язку даних у рамках системи з іншими даними, пов'язаними із землею.

Це визначення можна проілюструвати мал.1.2.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 1.2 Земельна інформаційна система

Однак, все ще має місце розходження в думках щодо найбільш відповідного визначення ЗІС. За словами Гамільтона і Вільямсона (Hamilton and Williamson 1984), одним з факторів, що створює плутанину, є зв'язок між ЗІС та системами для географічної, картографічної, ресурсної, екологічної та соціально-економічної інформації. Визначення FIG включає просторову прив'язку пов'язаних із землею даних з усіх цих інформаційних систем під егідою ЗІС, в той час як інші стверджують, що географічна інформаційна система є загальним терміном. Остання позиція проілюстрована на мал. 1.3.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал 1.3 Ієрархія географічних інформаційних систем (з книги Вільямсона - Williamson 1986)


В рамки даного дослідження не входить ґрунтовне обговорення визначення ЗІС. Ми можемо лише зауважити, що концепція ЗІС все ще розвивається, і що існують різні думки щодо її співвідношення з географічними інформаційними системами та схожі концепції. Є більш важливим встановити той факт, що існує необхідність систематичного збору, актуалізації, обробки і розповсюдження пов'язаних із землею даних просторових посилань, для підтримки правових, адміністративних та економічних рішень, для планування розвитку та оцінки наслідків різних альтернативних дій.

Нові технології - особливо комп'ютеризація - значно збільшили потенціал для розвитку таких систем, але також ввели деякі обмеження та умови. Вейр (Weir 1984) описує ситуацію таким чином:


Інформація, пов'язана з землею, стає все більш важливою для впорядкованого, справедливого і розумного використання та розвитку земель. У минулому інфрмація, пов'язаних із землею, збиралася, зберігалася, оновлювалася і поширювалася вручну в реєстрах, книгах, на планах та картах. З сучасними технологіями, ця діяльність в даний час комп'ютеризована та автоматизована у всьому світі. Цей перехід до комп'ютерів привернув до себе значну увагу приватних, промислових і державних установ у всьому світі. Різнноманітність систем є великою і включає в себе податкові системи, правові системи реєстрації землі, системи управлінського контролю, системи управління, системи інженерних мереж, міські та сільські інформаційні системи планування, системи земельних ресурсів, демографічні та соціальні системи даних, та основні географічні системи, або системи координат. Першорядне значення при створенні ефективних, дієвих та сумісних земельних інформаційних систем має:

 existence of an easily accessible common reference framework;

 конструктивні дії уряду по координації існуючих функцій, пов'язаних із землею;

 стандартизація процедур і термінології

Необхідність координації: структура

Як вже зазначалося, інтерес до комп'ютеризованихї систем є великим, і великою є різноманітність систем. Це означає, що в найближчому майбутньому буде створено багато нових приватних, місцевих і урядових систем. Без спеціальних заходів з координації ці системи будуть лише обмежено сумісними і пов'язаними між собою. Вони обслуговуватимуть в основному внутрішні інформаційні потреби в рамках окремих установ, і буде неможливо об'єднати, аби сформувати загальні інформаційні системи. Це буде важко виправити пізніше. Морган (Morgan 1985) описує поточну ситуацію щодо інформації, пов'язаної із землею:

Зростаючі труднощі в плануванні та управлінні розвитком земельних ресурсів призвели до поширення думки, що існуючі підходи до вимірювання, зберігання і розповсюдження інформації, пов'язаної із землею, в значній мірі неадекватні. Традиційні стратегії виступають за створення незалежних місцевих, регіональних та національних органів, які адмініструють розробку баз даних, придбання та зберігання програм. Ясно, що такі підходи є короткозорістю. Результатами будуть перевантажені, несумісні, а іноді і контр-продуктивні програми.

Існує, таким чином, реальна і безпосередня небезпека того, що інформаційна продукція буде специфічною для обмежених сфер застосування, і що приховані можливості координації та об'єднання різних джерел інформації матимуть лише обмежене використання. Ризик дублювання також досить великий. Щоб уникнути цього, важливо, як підкреслив Вейр, встановити легко доступні загальні структури з можливістю посилань. В земельних інформаційних системах це означає, серед іншого, просторові системи посилань - виражені в координатах або іншими способами. Це також означає роботу із загальними, унікально визначеними юнітами, до яких може бути прив'язано інформацію - масштабні юніти, такі, як земельні масиви, середні або дрібні, такі, як сектори в адміністративних, статистичних, типізованих та регіональних зонах. Без цього дані, зібрані з різних джерел, будуть в більшому чи меншому ступені несумісні.

Вейр також підкреслює необхідність конструктивних дії уряду по координації земельної інформаційної системи. Природною поведінкою урядового департаменту є працювати більш-менш самостійно в межах своєї компетенції, і це також стосується і інформації. Координація та інтеграція не приходять автоматично, аце вимагає безперервної дії.

Ці зусилля не повинні обмежуватися структурою і технічними параметрами системи. Уряд має також визначити їхні функції: яке відомство має нести відповідальність за певні види інформації і за певні бази даних; як повинен бути організований обмін інформацією між різними відомствами; і як інформація може бути доступнішою для планування і управління. Державні підтримка та дії необхідні також щодо стандартизації процедур і термінології.

Інтеграційні аспекти повинні бути вивчені найбільш повно. Чиста маса даних, пов'язаних із землею, та потреба в різних видів інформації настільки велика, що ніколи не зможе бути задоволена одною або декількома базами даних. Крім того, система повинна бути побудована покроково і бути достатньо гнучкою, щоб дозволяти послідовне додавання нових типів даних. Таким чином, система може розвиватися поступово, щоб задовольняти зростаючий масив потреб.

Природний спосіб організації управління даними — це "вузловий" підхід (див. Sedunary 1984). Він характеризується створенням великих баз даних в якості основних вузлів в рамках структури ЗІС, тобто, централізацією системи з сильними взаємними зв'язками. Ці первинні вузли діють як центри зв'язку для вторинних, залежних систем, що обслуговують окремі додатки і містять порівняно незначні, периферійні бази даних. Цей підхід схематично зображено на мал. 1,4. Наприклад, юридичний /фіскальний вузол може інтегруватися з базами даних, функції яких пов'язані насамперед із описом власності, реєстрацією титулів, оцінкою землі та земельним податком. Пізніше можуть бути додані інші функції . Таким чином, система забезпечує гнучкість і робить можливим подальший розвиток, у той час як вузлова організація надає їй логічної та функціональної структури. У більшості випадків за розвиток і підтримку первинних вузлів відповідає уряд. Як правило, задіюється багато департаментів та установ, оскільки вигідно, щоб найбільш компетентні органи займалися збором даних і отриманням даних у своїй галузі. Але для інтеграції і створення загальної структури необхідна координація.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 1.4 Вузловий підхід до конфігурації бази даних, пов'язаних із землею (від Sedunary 1984)


Вторинні бази даних, з іншого боку, можуть бути розроблені місцевими або приватними організаціями. Вони можуть бути частково засновані на даних з основної бази, а - частково на додаткових даних, які збираються організацією для своїх власних цілей. Вториннії бази, таким чином, можуть бути розроблені для задоволення потреб конкретної організації, але вони все одно мають бути побудовані в рамках однієї загальної структури і використовувати ті ж самі унікально визначені юніти в якості будівельних блоків. Це основна відмінність між вузловим підходом та альтернативою у вигляді багатьох ізольованих баз даних. Останнє, як правило, призводить до надмірного дублювання і обмеженого зовнішнього використання зібраної інформації.

Вузлова структура також робить можливим належний баланс між централізованими та децентралізованими елементами в системі. До цих пір системи часто централізовані за характером і покладаються в значній мірі на головні комп'ютери. Такі системи часто ефективні, але не дуже зручні для користувачів, тому що їх важко адаптувати до індивідуальних потреб. Нові розробки дозволяють поєднувати централізовані первинні бази зі вторинними базами, адаптованими до потреб конкретного користувача, в той же час надаючи широкі можливості для внутрішніх зв'язків.

Вищезазначена дискусія презюмує, що інформаційні системи комп'ютеризовані. Це не завжди так, особливо в країнах, що розвиваються, але це в основному питання часу. У довгостроковій перспективі більшість базової інформації буде оброблятися за допомогою комп'ютерів. При довгостроковому плануванні це слід усвідомлюватие, організовуючи паперові записи таким чином, щоб полегшити комп'ютеризацію та інтеграцію в комплексні системи.

Давайте припустимо, що в майбутньому дані будуть організовані в природні групу - такі, як первинні вузли — в централізованих системах з сильними взаємозв'язками. Одною дуже важливою групою, безумовно, будуть системи, засновані на унікально визначених, невеликих та однорідних масивах земельних юнітів - за умови, що створюватиметься відповідна комплексна система.

ЗІС на основі масива (парсела)

Більш докладно концепцію масива (парсела) ми будемо обговорювати пізніше. Тут ми можемо використовувати цей термін для визначення земельного юніта з однорідними інтересами щодо володіння.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 1.5 Елементи ЗІС

Отже, чому земельні інформаційні системи на основі масива (парсела) є настільки важливими?

Основною причиною є те, що більша частина людського життя, людської діяльності і людської власності має значиму прив'язку до певних земельних ділянок (мал. 1,5). Це, звичайно ж, є вірним щодо прав на землю - власності, проживання, оренди, іпотеки тощо. Ці права посідають центральне місце в усій сфері економічного життя, оскільки не в останню чергу в країнах, що розвиваються - земля є основним ресурсом економічної діяльності. Отже, питання про те, хто розпоряджається землею і має права на землю - є життєво важливим. Є й інші прив'язки. Наприклад, найприроднішим способом для визначення місцезнаходження населення є посилання на розташування житла, що може бути визначено через номери ділянок. Місця розташування підприємств можуть бути визначені таким же чином. Податки в значній мірі залежать від власності, пов'язаної із землею, і тому податкові реєстри часто базуються на земельних юнітах. Те ж саме стосується і об'єктів різних видів, таких, як будівлі і т.д. Тому є природним зв'язати воєдино дані, пов'язані із землею, будівлями, людьми, підприємствами, майном податкамии, будівельними нормами і правилами тощо - в інтегровану систему. Така система повинна мати один або кілька ключів ідентифікації, відслідковувати всі дані на спільній основі. Одним таким ключем є пронумерована та визначена ділянка землі.

Наступні додавання до інформації, яка зазвичай міститься в записах щодо ділянок, може значно збільшити її обсяг і корисність. Номери ділянок не показують географічне розташування об'єктів власності безпосередньо. Це привело до ідеї географічних кодів. Вони, як правило, є координатами поворотних точок або якихось точок на ділянці, таких, як її центр, або головної будівлі, якщо така є. Географічні коди дозволяють напряму пов'язати інформацію і її географічне положення. У цьому випадку вся інформація, яка зберігається в запитуваній системі даних, може бути автоматично відображена на картах. Інформація більше не прив'язується до певної адміністративної території, але може бути включена до будь-якої обраної та визначеної території. Інформаційні парсел-системи, таким чином, мають велику гнучкість.

Ми поки що облишимо загальні питання, що стосуються ЗІС, навіть якщо вони будуть, як і раніше, фоном для обговорюваних проблем. Замість цього ми зосередимося на основних елементах парсел-системи: унікальній ідентифікації земельних юнітів за їх індикаторами, масштабах та кордонах, і створенні кадастрів/земельних реєстрів для визначення податкових зобов'язань, прав власності та інших прав. Податково-правова частина парсел-системи є визначальною для всієї її структури. Це довгострокові та дорогі інвестиції, які повинні бути розглянуті і обговорені дуже ретельно до того, як будуть прийняті рішення. Яким чином ефективна система може бути створена і буде підтримуватися при обмеженості ресурсів?

Коли маєш справу з цією проблемою, багато що може бути, звичайно, з'ясовано виходячи з попереднього досвіду. Отже, після визначення деяких понять ми повинні обговорювати події та досвід промислово розвинутих країн. Але на поставлене вище питання є найбільш актуальним в країнах, які ще не мають ніякої всеосяжної, ефективної системи кадастрової/земельної реєстрації. Це найбільш часто трапляється в країнах, що розвиваються. Отже, в ході обговорення їм буде приділено особливу увагу.

Основні аспекти делімітації та документування земельних ресурсів. Кадастрова та земельна реєстрація

Права власності та делімітація земель

Історично, необхідність в делімітації виникає відразу, як тільки будь-хто – плем'я, сім'я чи будь-яка особа — заявляє претензії на конкретне територіальне право. Мисливські, рибальські та пасовищні права часто доволі непевно демарковані, в той час як землеробські права мають тенденцію до більш чіткого визначення кордонів. Ці кордони могли бути визначені різними способами: заселенням, війнами між конкуруючими групами, взаємними домовленостями чи апелюванням до звичаєвого права.

У малонаселених районах процес встановлення визначених кордонів почався порівняно недавно. Наприклад, коли Африка була колонізована, там все одно залишалося багато землі, на яку недостатньо ефективно претендували якісь сім'ї чи племені, а тому така земля могла розглядатися як королівська земля, яку, можливо, пізніше було надано європейським поселенцям. На американському континенті і у віддалених частинах Європи, таких, як північ Швеції, процес демаркації було закінчено лише в кінці дев'ятнадцятого століття.

Делімітація, таким чином, тісно пов'язанф з розвитком прав власності. Права власності на нерухомість можна розглядати не тільки як засіб забезпечення виняткового контролю над ресурсами в межах певної території, але і як спосіб захисту ресурсів або інвестицій. Якщо полювання або випас худоби на певній території відкриті для всіх, наявний ризик надмірного полювання або надмірного випасу. Обмеження такої діяльності є, таким чином, першим кроком власника; він може здійснювати конструктивні заходи — покращувати умови полювання чи риболовлі, сприяти випасу шляхом риття колодязів, тощо. Такі заходи рідко коли будуть здійснюватися, якщо сам господар не зберігає право користуватися плодами своєї діяльності. У цьому сенсі створення реальних прав власності є ефективним засобом для стимулювання розвитку землі.

На ранніх стадіях цивілізації такі права можуть відповідно належати колективному власнику - племені, групі або розширеній сім'ї. Полюванням, риболовлею та випасом вигідніше займатись групами в межах спільної території. Серед інших переваг, таке колективне використання зменшує витрати на нагляд та демаркацію, такі, як витрати на огороджування. Однак, коли люди поселяються і починають обробляти землю, ситуація змінюється. Зазвичай той, хто обробляє землю, буде визнаний таким, що має індивідуальне право, часто тільки право узуфрукту*, на території, яка обробляється.

  • Узуфрукт (лат. usus - використання, лат. Fructus - дохід) - речове право користування чужим майном з правом присвоєння доходів від нього, але з умовою збереження його цілісності, цінності і господарського призначення. Предметом узуфруктe можуть бути речі, споживання яких можливе без їх знищення, наприклад, земельні ділянки, тварини тощо; грошовий капітал не може бути предметом узуфрукту. Встановлюється довічно, на певний термін, або з умовою, настання якоїприпиняє право узуфруктуарія (користувача майна).

Узуфруктарій має скласти опис майна, переданого йому, та зобов'язатись користуватися майном як добрий господар. Продаж власником речі не впливає на права узуфруктуарія. Узуфруктуарій не має права вимагати компенсації за внесені ним поліпшення.(Прим. перекладача.)

Існує, однак, тенденція, що тривале використання землі призводить до посилення індивідуальних прав. Цей титул на узуфрукт часто передається з покоління в покоління, і в кінцевому підсумку часто перетворюється в індивідуальну власність - з правом на збереження землі навіть без культивування, і право на продаж землі за межі групи. Цей процес має більш-менш завершилися в більшості країн, але їх все ще можна вивчати в деяких частинах світу, наприклад, в Тихоокеанському регіоні та в Африці на південь від Сахари. Дуже ймовірно, що ця тенденція до особистих, довгострокових титулів на узуфрукт, що наближує до прямого права власності, буде продовжуватися і в майбутньому. Одним з видів впливу, який сприяв цій тенденції, було раннє колоніальне статутне право*. Але, мабуть, більш важливим для майбутнього є той факт, що інтенсивна землеобробка вимагає надійних прав на землю, і для захисту інвестицій, і для забезпечення банківських кредитів для подальших інвестицій. Очевидно також, що при швидкому зростанні населення конкуренція за землю збільшиться, і буде ще більше стимулів для захисту індивідуальних прав.

  • Статутне право (англ. Statutory law або statute law, від слова “статут”) - у країнах англосаксонської правової системи сукупність норм права, створюваних законодавчими і виконавчими органами. У статутне право також включаються акти органів місцевого самоврядування (local ordinance). У статутному праві існує ієрархія правових актів: акти законодавчих органів мають більшу юридичну силу, ніж акти виконавчих органів; акти державних органів мають більшу юридичну силу, ніж акти місцевих органів..(Прим. перекладача.)

При інтенсивному використанні та посиленні індивідуальних чи сімейних прав виникає необхідність у визначенні та делімітації відповідних територій і через соціальні, і через економічні причини. Такі економісти, як Демсетц (Demsetz 1967), схильні підкреслювати економічні фактори. Нові права власності виникають у відповідь на коригування нового співвідношення вигод і витрат, на зміни у технології та відносних цінах, тощо. Нові права часто вимагають нових делімітацій. Розподіл території загального користування на юніти для індивідуального використання тягне незручності та витрати. З іншого боку, комунальні права не дозволяють користувачеві усунути інших членів групи від використання можливих плодів своїх власних зусиль. Взаємні угоди можуть вирішити проблему, але витрати на переговори найчастіше занадто високі, аби це могло бути оптимальним рішенням. Коли використання землі інтенсифікується, ці недоліки поступово досягають точки, коли зміни в системі прав власності - визначення прав власності та демаркація стають необхідними.

На мал. 2.1 такі міркування подаються на графіку, який ілюструє вигоди (b) і витрати (c) при трьох різних системах (1-3) визначення/демаркації земель. Навіть при низькій інтенсивності (і) може бути економічно виправданим створення простої базової системи прав власності та демаркації, такої, як право власності села і демаркація села простими орієнтирами. Якщо інтенсивність та/або рівень вигод зростає (етап 2), може стати економічно доцільним перейти на більш просунуті системи, такі, як право власності або постійного користування в поєднанні з парканами, каменями та т.і. для індивідуальної демаркації кордонів. Коли землекористування стає ще більш інтенсивним та комерціалізується, потреби в безпеці, кредитуванні, державному управлінні, тощо, роблять економічно доцільним документування та визначення індивідуальних прав власності та кордонів в земельних документах та на картах (етап 3). Дивлячись з чисто економічної точки зору, комбінована система прав власності та визначення / демаркації об'єктів нерухомості буде розвиватися до точки, в якій різниця між вигодами і витратами є найбільшою, тобто на певному етапі інтенсивності система 1 перетвориться в систему 2. Якщо інтенсивність (в широкому сенсі, як показник розвитку) ще більше збільшується, система 2 перетворюється в систему 3.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 2.1 Bигоди, витрати та поворотні точки для трьох різних систем прав власності/делімітації власності

На практиці, економічні чинники самі по собі не визначають вибір системи. Такі фактори, як традиції та ідеологія, звичайно ж, грають роль, і, по суті, є вирішальним все соціально-економічне середовище, а не лише інтенсивність використання землі. Етапи, зазначені вище, є лише прикладами; інші комбінації також можливі. Якщо витрати утримуються на низькому рівні, навіть на етапі спільної власності може бути економічно доцільним використання документів на землю та карт кордонів. Хоча мал. 2.1 тільки приблизно ілюструє ці відносини, він показує, що системи прав власності пов'язані з визначенням та делімітацією цих прав в натурі та на карті та в записах, і далі, що ці системи повинні бути адаптовані до інтенсивності землі використання та до вартості землі. Також імовірно, що більш просунуті системи будуть входити в ужиток, оскільки більш інтенсивне використання землі та комерціалізація призводять до підвищення вартості землі і посилення конкуренції за землю. Це - фактори, які сприяють встановленню прав приватної власності, а також поліпшенню документування прав та земельних юнітів. Питання про системи землельних записів, отже, стає все більш актуальним в країнах, що розвиваються.

Раніше в нашій дискусії ми зробили припущення, що розвиток права власності на землю не тільки потребує демаркації в натурі, але і рано чи пізно потребує подальшого визначення земельних юнітів на картах та в документах. Оскільки це це припущення може не бути само собою зрозумілим, ми зараз наведемо деякі короткі аргументи на користь такого офіційного документування. Пізніше - особливо в розділах 6 і 7 - ця тема отримає подальший розвиток.

Підтвердження землевпорядної документації

Власники земельних прав і суспільство в цілому отримує ряд переваг від великомасштабного документування земельних юнітів - на картах, в реєстрах і так далі. Хоча більшість переваг є вигідними і для приватних, і для громадських інтересів, може бути корисним обговорити переваги в розрізі їхнього особливого значення для кожного з двох секторів.

З точки зору приватного сектору, унікальне визначення земельних юнітів на картах та в записах має такі особливі переваги:

• Це значно полегшує всі транзакції з землею, робить такі транзакції простішими, дешевшими та безпечнішими. Так як приватні передачі правових титулів на незареєстровані земельні юніти часто є дорогими, одним з наслідків документування земельних юнітів є стимулювання ринку землі.

• Це забезпечує безпеку і захист для власника, а також для інших, щодо прав на землю. Така безпека стимулює інвестиції та розвиток, зокрема, через довгострокове кредитування під заставу землі. Більшість банківських установ наполягає на наявності планів та законних титулів перед наданням кредитів або іпотек.

• Це значно знижує кількість суперечок та судових спорів щодо землі, що сприяє покращенню соціальних та людських стосунків, зменшує кількість роботи для судів та витрат для людей. В країнах, що розвиваються, бідній людині важче захистити свої інтереси, ніж великому землевласнику.

З точки зору суспільства, особливе значення мають наступні переваги:

• Для багатьох цілей інформація, заснована на порівняно невеликих земельних юнітах, таких, як юніти права власності, може бути важливою частиною більш складних земельних інформаційних систем. До середини 1950-х роках шведський географ Хегерстранд (Hägerstrand) вже відзначив переваги базування таких систем саме на юнітах, а не на більш штучних поділах, таких, як грід-системи та т.і. Головним аргументом на користь використання об'єктів нерухомості в якості будівельних блоків є їхнє значення для прийняття економічних рішень та розвитку. Такі юніти є ефективними джерелами інформації про власність та інших майнових прав, про кредитну, податкову, оціночну вартості, і т.д. Вони можуть також використовуватися в поєднанні з багатьма іншими типами інформації, такими, як дані про населення. Якщо земельні юніти пов'язані із загальною просторовою системою, вся ця інформація може бути позиціонована географічно.

У багатьох країнах така точна інформація є важливою в якості засобу збільшення державних доходів шляхом справедливого оподаткування землі.

• Це дозволяє краще землекористування та землевпорядкування. Оскільки земля є основним ресурсом для кожної громади та країни, ця перевага є дуже важливою. Краще землекористування можна стимулювати через законодавство щодо планування та розвитку. Таке поліпшення використання землі може відбуватися шляхом прямої дії, зокрема, міського суспільного розвитку, консолідації земель, іригаційних проектів, тощо. Але це також може бути досягнуто шляхом надання сприятливих умов для приватного розвитку, таких, як надійне закріплення прав власності, доступ до банківських кредитів і т.д., тобто ті переваги, які обговорювалися вище щодо приватних вигод. Земельні записи на основі чітко визначених земельних юнітів мають важливе значення для всіх цих цілей. Те ж саме можна сказати і про ефективне управління земельними ресурсами. Само собою зрозуміло, що досконале знання щодо прав власності, земельних юнітів та меж буде значною мірою сприяти ефективному земельному менеджменту.

• Громадський контроль та заходи земельної політики також вимагають земельних записів щодо певних юнітів. Такі заходи включають втілення планів та інших керівних принципів для розвитку і використання земель, аграрних реформ, контролю над надмірною фрагментацією, контроль за власністю іноземців, і т.д. Ці заходи важко здійснити без системи обліку трансферів, прав власності, земельних меж та землекористування.

Юніти для записів

Для всіх вищезгаданих цілей обов'язковою умовою є система унікально визначених земельних юнітів, які не можуть бути змінені інакше, крім як за рішенням суду. Якщо юніти можуть бути змінені неофіційно, інформація, що міститься в різних земельних записах, скоро стане неточною та вводитиме в оману. База для земельного кредиту і забезпечення прав на землю послаблюється, якщо немає ніякої гарантії повної тотожності записів та фактичних кордонів та юнітів. Аналогічним чином, здатність органів місцевого самоврядування до прямого розвитку та до реалізації та управління земельною політикою зменшується, якщо земля може відчужуватись поза межами юнітів, а юніти можуть бути поділені згідно приватних угод без згоди суспільства та без відповідних записів. Підтримка системи юридично визначених юнітів - не лише в приватних, але і значною мірою в суспільних інтересах. Тому є єдино розумним те, що зусилля та кошти на створення і підтримку такої системи значною мірою несе державний сектор.

Яких принципів слід дотримуватися при виборі правової форми земельного юніту, що був би найбільш підходящим в якості основи для всіх первинних облікових документів на землю?

Юніт може бути вибраний на багатьох різних рівнях (див. рис. 2,2). Три позиції заслуговують на увагу:

1. Юніт повинен бути спроможним виконувати такі важливі функції, як прийняття приватних економічних рішень та розвиток, трансфери, іпотеки, довгострокові угоди щодо використання землі, і т. д. Таким чином, юніт має бути тісно пов'язаним з існуючими правами власності. Всі юридичні або інші зміни, які послаблюють цей зв'язок, можуть зменшити корисність системи.

2. Юніт повинен бути спроможним виконувати такі важливі суспільні функції: забезпечувати дані для інформаційної бази та для збору податків та інших державних доходів, земельного контролю і т.д. Ці потреби в значній мірі кореспондують з потребами приватного сектора, оскільки обидва сильно залежать від прав власності.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 2.2 Різні рівні земельних юнітів

3. Юніти повинні бути відносно стабільними. Оскільки всі зміни юнітів повинні бути офіційно задокументовані, то занадто багато змін призведе до збільшення витрат на обслуговування цієї системи. Тому, наприклад, юніт, що визначається відповідно до короткострокових механізмів лізингу - не підходить.


Вивчаючи практику, ми знаходимо, що в деяких країнах землеволодіння в цілому — визначене правом власності або оренди - обране в якості базового юніту для земельних записів. Як добре відомо, однак, землеволодіння або ферма можуть часто складатися з кількох блоків землі, іноді розташованих далеко один від одного. Тому багато країн воліють використовувати як юніти для записів безперервні блоки .

Сімпсон (1976, стор. 4) обговорює цю проблему наступним чином:

Мета, для якої потрібна реєстрація землі, має велике значення, оскільки вона повинна визначати вибор юніту для записів. Якщо мета є фіскальною, то головним показником буде вартість, і найбільш підходящим юнітом для запису може бути юніт використання; наприклад, щодо сільськогосподарської власності юнітами використання є окремі поля, які розрізняються за розміром і якістю, а отже, і за ціною. Поля разом складають ферму, або операційний юніт, підходящий юніт для цілей розвитку земель або імплементації законів, що регулюють землекористування. Два або більше операційних юнітів — незалежно від того, чи вони межують - можуть, однак, сформувати юніт власності, і це, здається, є очевидним юнітом для зберігання відомостей про власність, а не про вартість.

Ця дискусія, однак, не бере до уваги той факт, що сучасні земельні інформаційні системи повинні служити різним цілям, і що є великою перевагою мати різні системи обліку земель, призначені для різних цілей, але з використанням спільних земельних юнітів, які можуть інтегрувати окремі компоненти в єдину земельну інформаційну систему. При виборі земельного юніту слід, отже, брати ці вимоги до уваги.

Одним з рішень, яке використовується в ряді країн континентальної Європи, є використання безперервної ділянки землі — парсела - в якості основної одиниці для земельних записів. При необхідності декілька парселів можуть бути об'єднані в більш великі юніти та формувати операційні юніти та юніти власності.

Хенссен і Маклафлін (Henssen and McLaughlin 1986, стор.8) визначають кадастровий парсел наступним чином: "Кадастровий парсел є безперервною земельною ділянкою, в межах якої можуть бути встановлені унікальні інтереси володіння. Кадастровий парсел повинен охоплювати безперервну (continuous) територію і постійний інтерес у землекористуванні. На карті кадастровий парсел формується замкненою лінією, яка проведена на карті і має унікальну ідентифікацію.”

Спеціальна група експертів з кадастрової зйомки і картографії Організації Об'єднаних Націй (1985)(United Nations Ad Hoc Group of Experts on Cadastral Surveying and Mapping, 1985). використовувала наступну дефініцію: "Основний просторовий юніт кадастра відомий як парсел. Земельний парсел, відомий в деяких країнах як ділянка (lot, plot чи навіть plat), є земельна територія, окрема ідентифікація якої може бути визначена через граничні юридичні права, відповідальність за податкові платежі або через використання”. У цій дефініції прямо не вказано, що основним просторовим юнітом має бути безперервна ділянка. Як вже згадувалося, в деяких країнах таким юнітом є швидше оригінальна (original) ферма, яка може складатися з декількох ділянок.

Для зручності ми будемо використовувати слово "парсел", яке є більш-менш синонімом первинного земельного юніту, незалежно від того, чи складається він з одної безперервної ділянки. Більші юніти будуть називатися секціями, блоками і т. д. У загальній практиці позначення парсела складається з назви чи номера секції/блоку і унікального номера в ньому. Коли юніт змінюється - наприклад, шляхом поділу — застосовуються різні методи. Найчастіше, новим/зміненим юнітам присвоюються нові номери або суб-номери, похідні від початкового номера.

Кaдастри та юридичні земельні реєстри

Історично, земельні записи створювалися для двох основних цілей. По-перше, як "фіскальні" записи, в першу чергу - для державного сектора, вони служили основою для повного і точного оподаткування землі. По-друге, як "правові" записи, в першу чергу - для приватного сектора, вони служили в якості реєстрів прав власності та інших прав на землю.

На європейському континенті розвиток фіскальних/податкових систем записів значною мірою залежав від рішення Наполеона I заснувати французький кадастр. Первісне значення цього слова дещо незрозумілим. Наведу цитату Сімпсона (Simpson 1976, стор. 4): "Походження слова "кадастр" зазвичай виводять від латинського слова capitastrum, яке використовувалося як скорочення capitum registrum, тобто реєстр населення, буквально — "голів", та розширення до "оподатковуваних земельних юнітів", але сучасні словники визначають походження слова "кадастр" від грецького слова "katastikhon", тобто буквально - "лінія за лінією”, і також як податковий реєстр”.

У континентальній Європі слово "кадастр" стало означати "систематичну класифікацію та оцінку земель, що знаходиться під контролем центрального уряду, за допомогою карт парселів, складених на основі топографічних зйомок і зазначених в реєстрі у відповідності з парселами" (Хенссен 1971).

"Кадастр", таким чином, чітко визначається як особливий вид земельних записів, що підтримується за допомогою карт, та включає в себе не тільки площу та землекористування для кожного парсела, але також вартість землі та інформацію щодо прав власності. Проте останнім часом спостерігається тенденція до того, аби надавати цьому слову більш широке значення, а отже, тепер допускається використання цього терміну навіть щодо земельних документів, які не містять інформацію про вартість землі і права власності. Спеціальна група експертів з кадастрової зйомки і картографії Організації Об'єднаних Націй (1985) (UN Ad Hoc Group of Experts on Cadastral Surveying and Mapping, 1985) використовує наступну дефініцію (яка точно повторює дефініцію, запропоновану Хенссеном): "Кадастр є методично організованою публічною інвентаризацією даних про властивості землі в межах певної країні чи району на основі обстеження їхніх меж; такі властивості систематично ідентифікуються за допомогою деяких окремих позначень. Контури власності та ідентифікатор парсела, як правило, показані на великомасштабних картах.” Ця дефініція є розширенням первісного значення кадастру, але, як і раніше, підходить для поточного використання та характеристики різноманітних типів інформації про системи земельних ресурсів, створені для більше ніж однієї мети.

По суті, кадастр, таким чином, є систематичним описом земельних юнітів в межах певної території. Опис робиться за допомогою карт, які вказують місце розташування та межі кожного юніту, та за допомогою записів. Записи, найбільш істотною інформацією в яких є ідентифікаційний номер та площа юніту, як правило, розрізняються по виду землекористування. Інформація часто надається станом на дату реєстрації юніту з посиланням на конкретний файл. Крім того, класичні кадастр містить інформація, що стосується власників, землекористування та вартості або розміру земельного податку. Додаткова інформація може іноді бути знайдена в кадастрових або в суміжних записах. Бази даних часто створюються для будівель, фізичних планів тощо, особливо в автоматизованих кадастрах. Іноді такі розширені кадастри будуть називатися багатоцільовими кадастрами. Власне кажучи, проте, кожен кадастр в наші дні - навіть в самій простій формі, навіть якщо в ньому і не вистачає будь-якої додаткової інформації - є багатоцільовим, як це показано в розділі 2.2.

Тісно пов'язаним зі словом кадастр є термін кадастрова зйомка, який визначається просто як огляд меж земельних юнітів. Кадастрова зйомка може здійснюватися і для початкового формування парсела, і для будь-яких наступних змін меж. Кадастрова зйомка може вестися і з метою відновлення втрачених меж.

Тепер ми переходимо до другого типу земельних записів - "правових" записів, які не служать цілям оподаткування землі або опису земельних юнітів, але призначені для того, аби включити опис і визначення прав та обтяжень щодо землі. Здається недоречним називати такі "правові" записи кадастрами. Німці б не стануть називати свій "Grundbuch" кадастром, так само як французи не називають кадастром записи, що зберігаються в їхньому "Бюро іпотек”. В англомовних країнах слово кадастр не використовувалося до останнього часу (за винятком таких комбінацій слів, як, наприклад, кадастрова зйомка), тому що їхні земельні записи є в основному записами "правового" типу.

Було висловлено припущення, що такі записи можна назвати "правовими кадастрами” ('legal cadastres'). Проте, ми вважаємо за краще використовувати термін "(правовий) земельний реєстр” ('(legal) land register'). Цей термін уже давно використовується в англомовних країнах для опису юридично оформлених прав та правочинів стосовно нерухомого майна (як, наприклад, в стандартній роботі Сімпсона Земельне право і реєстрація (Simpson 1976: Land Law and Registration).

Правовий статус земельного реєстра тісно пов'язаний зі способом, яким транзакції підтверджуються та документуються (див. Мал. 2.3).

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 2.3 Tипи доказування факту транзакції

Ми будемо використовувати наступне визначення:

(Правовий) земельний реєстр є публічним реєстром правочинів та прав, що стосуються нерухомості. Залежно від правової системи це може бути реєстр правочинів або реєстр титулів. У системі, заснованої на реєстрації правочинів, реєструється власне правочин. Правочин є записом про конкретну транзакцію та є доказом цтінування цієї конкретної угоди, але сам по собі не доказом юридичного права сторін правочину на укладення та виконання угоди. В альтернативній системі, заснованій на реєстрації титулів, цей процес відстеження ланцюжка правочинів не є необхідним. Титульна реєстрація сама по собі є доказом права власності та його правильності, як правило, гарантованого та підтвердженого державою.

(Спеціальна група експертів з кадастрової зйомки і картографії Організації Об'єднаних Націй, 1973) (UN Ad Hoc Group of Experts on Cadastral Surveying and Mapping, 1973).

Навіть якщо існує концептуальна відмінність між кадастром і (правовим) земельним реєстром, слід визнати, що на практиці чітке відмежування не завжди є очевидним. Існує, однак, все ще помітна різниця щодо суті, мети та спрямування між двома типами реєстрів. Ці відмінності також знаходять своє відображення в організаційних структурах систем кадастру та земельного реєстру. У більшості країн реєстрації землі здійснюється судами або спеціальними реєстраційними органами, в той час як за кадастр відповідальними є окремі організації.

Історичний розвиток структури та функцій кадастрових систем та систем земельного реєстру

Ранній розвиток

Як згадувалося раніше, спочатку були дві основні причини для ведення записів, що стосуються землі: необхідність для приватного покупця землі проголосити публічно про придбання ним землі, і необхідність для держави знати про всі земельні юніти, які належить оподаткувати та обкласти іншими обтяженнями, виплатими та зборами.

Навіть на ранній стадії розвитку необхідність деякої публічності щодо переходу прав власності на землю очевидна. Земля не може бути передана буквально. Угода сама по собі не перешкоджатиме власнику продати землю двом різним покупцям. Існували також похідні права на землю. Таким чином, повинно бути офіційно відомо та проголошено, що немає відомих перешкод для передачі прав власності на землю. Вже в Біблії ми читаємо про пророка Єремію, який брав участь у придбанні землі:

І купив я це поле від Ганамеїла, сина дядька мого, що в Анатоті, і відважив йому десять і сім шеклів срібла.А написав я купчу, і поставив на неї печатку, і покликав свідків, та й зважив срібло на вагах.І взяв я купчу з печаткою та її відкриту копію, у відповідності з вимогами закону, і дав я купчого листа Барухові.(Єрем. 32:9 )

Подібні процедури також знаходяться в ассиро-вавилонських та єгипетських джерелах. Мала бути публічність; щоб набути чинності, передача повинна була відбутися у присутності свідків. У стародавніх Нордичних законах були правила, які вимагали, аби про угоди з землею було оголошено на народному суді та підтверджено 12-ма свідками. Аналогічні правила можна знайти в багатьох інших європейських країнах. У первісних племен передача землі повинна була відбуватися у присутності начальника і старійшин.

Пізніше в більш розвинених країнах стало звичайною практикою збереження та офіційна реєстрація угоди в суді або у нотаріуса. Хоча така процедура не передбачає гарантій володіння для власника, вона може запобігти подвійному продажу або, у випадку подвійного продажу, черговість вимог може бути легко встановлена. Єдиним ідентифікатором проданої землі був її словесний опис в угоді.

Є також ранні зразки землевпорядної документації для податкових та інших платежів державі. Вже в Давньому Єгипті - ще близько 3000 років до н.е. - є згадка про такі записи, які зберігаються в реєстрі фараона. Записи були частково засновані на обстеженні земель. Зображення землевпорядників за роботою можна знайти в деяких древніх гробницях (див. Мал. 3.1).

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 3.1 Єгипетські землеміри за роботою

Для такої централізованої країни, як Єгипет, для правителів мало життєво важливе значення відстежувати землеволодіння і претензії на землю. З тієї ж причини римляни обстежували території, які вони займали. Зокрема, імператор Діоклетіан замовив, в кінці третього століття після Різдва Христова, велике обстеження та документування для цілей оподаткування. Існує ймовірність, що навіть у Китаї, близько 700 після Різдва Христова, існувала система оподаткування на основі врожайності, яка підтримувалася землевпорядними записами. У Південній Індії, близько 1000 після Різдва Христова, Великий Раджа, який заснував Імперію Чола, замовив обстеження з метою оподаткування, яке було продовжене пізніше його наступником.

Через кілька десятиліть відомі земельні записи - Книга страшного суду - були створені в Англії. Обстеження було зроблене на замовлення Вільгельма Завойовника через майже 20 років після того, як він переміг саксів у битві при Гастінгсі. Воно було завершене в короткі строки в 1086 році. Записи охоплювали, в принципі, всю Англію. Вони відображали імена землевласників, площу угідь, тип землекористування - рілля, луки, пасовища та лісові угіддя, список орендарів та кількість та види худоби. Записи не містили карт.

Деякі види стародавніх обстежень (див. Мал. 3.2) та записів можуть бути знайдені в інших країнах. В основному це податкові записи без відповідних карт. У Швеції, наприклад, король Густав І замовив в 1540 році обстеження всіх оподатковуваних ферм. Записи включали назви сіл і ферм, їх власників та їхню податкову “силу” в порівнянні з "нормальною" фермою. Записи час від часу переглядалися та оновлювалися, а пізніше робилися спроби впровадження певного формату топографічних вимірювань. Основним початковим завданням Шведської земельної служби (Swedish Land Survey), створеної на початку сімнадцятого століття, було виготовлення карт для цілей оподаткування, в яких записувався не лише розмір площ, але і продуктивність земель.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 3.2. 1600-1400 до нашої ери, цей план довжиною 4 метри був викарбуваний бронзовими знаряддями на поверхні гладкої скелі на півночі Італії. Струмки, iригаційні канали та дороги позначені лініями. Коло з точкою позначає колодязь, а прямокутні ділянки землі з правильними рядами точок мають бути оброблюваними полями

У континентальній Європі робилося декілька спроб підвищення якості оподаткування шляхом додавання картографічної інформації. Прикладами є податкові карти окремих територій в північній Італії початку вісімнадцятого століття та в Австро-Угорській імперії в кінці вісімнадцятого століття. Справжній прорив настав тільки після того, як Наполеон I в 1807 році заснував французький кадастр. Кадастрові записи повинні містити номери ділянок, площу, вид землекористування та вартість землі для кожного власника, і мають ґрунтуватись на даних кадастрової зйомки, який повинна була провадитись систематично, приход за приходом.

Частково через домінуюче становище, яке Франція обіймала в той час, французький кадастр став зразком для аналогічних спроб в інших європейських країнах. Протягом дев'ятнадцятого століття більшість країн континентальної Європи налагодили кадастрові системи, хоча вони і були доволі різної якості і розміру. Англо-саксонський світ не розвивав французьку модель кадастру, і саме слово навряд чи було там відомо.

Ми обговоримо кадастровий та не-кадастровий розвиток окремо, і почнемо з розгляду еволюції систем реєстрації землі в не-кадастрових країнах.

Розвиток в не кадастрових країнах

В цих країнах головною причиною впровадження земельних записів були приватні потреби в забезпеченні системи для безпечної і більш ефективної передачі та захисту майнових прав на землю. Основною передумовою системи був раніше згадуваний принцип гласності. Перші примітивні моделі були в більшості країн послідовно замінені на актову систему з передачею документів на зберігання до суду або до нотаріуса.

Реєстрація угод спочатку була не обов'язковою та відбувалася доволі безсистемно. Інституція-депозитарій функціонувала тільки в якості агента, і аж ніяк не була зобов'язана досліджувати правильність документів і дотримання відповідних вимог. Опис землі надавався сторонами угоди. Відсутність офіційного обстеження та єдиної системи ідентифікації майна робила такі описи землі дуже розпливчастими і неоднозначними. Не маючи єдиної системи ідентифікації, не було можливості відкрити спеціальну папку або запис щодо певного земельного юніту. Реєстрація була організована з привязкою до дати правочинів, а не до земельних юнітів. Відсутність обов'язкової реєстрації, в поєднанні з відсутністю єдиних систем ідентифікації та опису, а також з відсутністю записів щодо кожного юніту, ускладнювала пошук по реєстру з метою встановлення, чи дійсно продавець мав беззаперечний титул на землю, яку він продав.

Така система могла б бути покращена шляхом запровадження обов'язкової реєстрації. Багато країн зробили щодо їхніх актових систем реєстрації тільки це. Основною причиною для цього стала зацікавленість у збиранні податку - зокрема, на перехід майнових прав. Ці правила не завжди були достатньо ефективними, оскільки часто повноваження щодо реалізації закону і контролю за його дотриманням були обмеженими.

Ще одним способом покращення вищезазначеної системи було вимагати, до моменту реєстрації, однозначної ідентифікації земельного юніту, бажано на карті та з унікальним номером, а також дослідження щодо титулу. Кожному земельному юніту має бути виділений особливий файл або запис, де могли б міститися відомості про всі майбутні угоди відносно нього. Якщо такі правила поєднувалися із законом, згідно якого тільки зареєстровані правочини отримували захист від претензій третіх осіб, це призводило до ефективної заміни актової системи на титульну систему реєстрації прав власності. Більше не треба було досліджуваи історію правочинів для встановлення наявності титулу у продавця. Фактичний стан титулів показувався в реєстрі. Якщо, крім того, держава не тільки гарантувала зміст реєстрів, але і зобов'язувалася відшкодовувати збитки від шахрайства та помилок в реєстрі, системи реєстрації землі ставали дійсно дуже надійним.

Описана вище система має основні риси знаменитої титульної системи реєстрації прав власності, яка була створена в 1858 році в Південній Австралії за пропозицією сера Роберта Торренса. “Система Торренса” суттєво вплинула на розвиток земельної реєстрації в багатьох країнах. Однак в такій системі все одно можуть бути деякі недоліки. В Австралії, наприклад, земельний юніт зазвичай включався в систему реєстрації, коли державою виділялася нова ділянка. Не існувало, однак, ніякої автоматичної процедури занесення в реєстр інформації щодо ділянок, виділених до створення реєстру. Більш ніж через сторіччя після того, як титульна система реєстрації прав власності була введена в Австралії, багато маєтків все ще відчужувалися за старими правилами і так і не з'явилися в земельному кадастрі. І хоча зареєстровані земельні юніти були обстежені під час реєстрації і отримали унікальні ідентифікаційні номери, вони не були підключені до загальної системи координат зі щільною мережею контрольних точок.

Тому наступним кроком було зробити титульну систему реєстрації систематичною, шляхом занесення всіх незареєстрованих титулів в реєстр і, таким чином, зробити його повним. Спорадичне збирання інформації було замінене на систематичну обов'язкову процедуру. Наступним кроком було поєднання реєстра з індексними картами, що дало повну картину щодо всіх земельних юнітів певної території. Для цієї мети можна було б використовувати дані попередніх спорадичних обстежень, а також аерофотознімки, дані виносів в натурі, дані додаткових / доповнювальних обстежень, тощо.

Таким чином, ми можемо говорити про щонайменше чотири різних етапи розвитку системи реєстрації землі в не-кадастрових країнах:

1. Спорадична добровільна реєстрація правочинів. В основному – словесна ідентифікація, ніяких правил щодо офіційного обстеження. Поточна реєстрація в порядку надходження правочинів, відсутність окремих файлів записів для кожного земельного юніту.

2. Те саме, але з обов'язковою реєстрацією правочинів.

3. Спорадична обов'язкова реєстрація титулів. За певних умов - наприклад, формування нових земельних юнітів, перехід майнових прав на існуючий юніт, тощо - земля повинна бути внесена до реєстру, з проведенням обстеження, якщо вона не ідентифікувалася іншим чином, та з дослідженням законності прав учасників правочинів на їх вчинення. З цього моменту кожен новий правочин щодо землі мав бути записаний. Реєстрація, як правило, гарантувалася та страхувалася державою.

4. Систематична обов'язкова реєстрація титулів. Всі земельні юніти в межах певної території повинні бути занесені до реєстру і правильно визначені. Наступним кроком може стати створення реєстрової індексної карти із зазначенням всіх земельних юнітів в межах певної території.

Коли превалює стадія 3, як правило, наявні два типи реєстраційного законодавства: одне - за старою системою (реєстрація правочинів) для тих, чиї земельні юніти не були внесені в титульний реєстр, а інше - за новою системою (реєстрація титулів). Це може бути також вірно щодо 4-й стадії, але тільки в тих районах, де систематична реєстрація ще не завершена. Після її завершення закон щодо титульної реєстрації починає діяти в повному обсязі.

В різних країнах, звичайно, можна знайти багато проміжних стадій. В Південній Африці, наприклад, формально реєструються правочини, але на практиці - це реєстрація титулів. Існує велика різноманітність варіантів систем в різних країнах, хоча всі вони концептуально базуються на основі, описаній вище.

Розвиток в кадастрових країнах

Звернемося тепер до країн, в яких є якийсь вид кадастрової системи. Чи можемо ми навіть тут виділити кілька етапів розвитку? Який тип взаємозв'язку між кадастром та земельним реєстром? Ми спробуємо знайти відповіді на ці два питання.

Метою французького кадастру, відповідно до вказівок Наполеона I, було:

Обстежити ... більше ніж 100 млн. ділянок, класифікувати ці ділянки за родючістю ґрунтів, а також для оцінки виробничої потужності кожної; об'єднати під іменем кожного власника список окремих ділянок, власником яких він є; визначити їх на основі їхньої загальної виробничої потужності, їх загальний дохід, і зробити на основі цієї оцінки запис, який повинен надалі служити в якості основи для майбутньої оцінки… (Дро, 1933)

Найбільш вражаючим в цій роботі було обстеження, яке базувалося на контрольних точках, визначених методом тріангуляції. Воно проводилося систематично, територія за територією, проте, без демаркації кордонів. Парсели були пронумеровані в межах кожного сектору на планах з масштабом 1:2500 та 1:1250. Таким чином, було досягнуто унікальної ідентифікації всіх земель в країні. Оскільки мета була суто фіскальною, було природньо реєструвати діляники у відповідності з їхніми правовласниками.

Французький національний кадастр був завершений в 1850 році. Його корисність, однак, швидко зменшилася, в основному через те, що не оновлювалися записи і кадастрові плани. Приклад Франції поширився по всій Європі. У більшості німецьких держав, у Нідерландах та в Данії кадастрові зйомки були завершені досить швидко після французів-першопрохідців. В інших країнах Середземномор'я, на Балканах і в Східній Європі кадастровий процес йшов не так гладко, і він ще не завершений. Типові проблеми, що заважають процесу, відносяться не стільки до створення системи шляхом внесення записів, скільки до подальшого обслуговування та оновлення реєстрів. Система швидко втрачає свою цінність, якщо документи і карти постійно не оновлюються.

Спочатку введення кадастру не впливало на існуючі (юридичні) системи реєстрації землі в скільки-небудь значній мірі. В кадастрових країнах ці дві системи існували паралельно одна одній. Однак, по мірі того, як кадастрова система збільшувалася в обсязі та наповнювалася, а також з точки зору складності обстеження та адміністрування кадастру, ставало все більш бажаним використовувати цей унікальний опис земельних юнітів також і в юридичних земельних реєстрах. Вже Наполеон І візуалізував цей зв'язок між кадастром та юридичним земельним реєстром. Він заявив, що:

Хороший кадастр буде найкращим доповненням до мого цивільного кодексу для досягнення систематичного порядку у сфері нерухомості. Плани повинні бути розроблені таким чином і бути настільки точними, щоб це дозволяло в будь-який час визначити і зафіксувати межі власності на землю, та щоб запобігти плутанині або судовим позовам, які в протилежному випадку будуть неминучими.

А з острова Святої Олени він у 1816 році писав:

Кадастр просто сам по собі міг би розглядатися як реальний початок Імперії, бо він означає надійну гарантію прав власності на землю, надаючи кожному громадянину впевненість незалежності.

Досить скоро зв'язок між кадастром та (юридичним) земельним реєстром землі виник у багатьох країнах – зі спонукань, в першу чергу, унікальної ідентифікації власності, яка пропонувалася кадастром, і, по-друге, через те, що кадастр міг бути використаний в якості доказу прав власності. Цитуючи С. Р. Сімпсона (1976, сторю 122), читаємо:

Природно, кадастрові карти стали використовуватися для ідентифікації земельних ділянок, зазначених у правочинах, записаних у реєстрах. Таким чином, кадастрове обстеження, яке виникло як інструмент запису для зручності державного адміністрування, стало служити потребам окремих власників для ідентифікації їхніх відчужуваних земельних ділянок. Дійсно, хоча начальною і основною метою кадастрового обліку було не підтвердження прав власності, а оцінка податкового навантаження та визначення відповідальність за сплату податків, він явно почав ставати доказом прав на землю, якщо підтримувався в актуальному стані шляхом внесення змін щодо прав власності в ньому. Суди схильні були приймати його в якості доказу в залежності від точності первісної компіляції та ефективності, з якою він підтримувався. Таким чином, земельні записи в сільських районах Індійського субконтиненту, складені спочатку з чисто фіскальними цілями, стали доказами наявності "презюмованих титулів”; титул вважався існуючим доти, доки позитивно не спростовувався.

Дослідження, проведені Міжнародним бюро кадастру та землевпорядування, показують, що практично у всіх кадастрових країнах, що мають також системи земельної реєстрації, відповідне майно визначається за його описом в кадастрі. Цим презюмується, однак, що кадастр є достатньо повним. Якщо це не так, як в Іспанії, Португалії і більшості країн Латинської Америки, то реєстрація правочинів практично не залежить від кадастру і здійсюється без однозначної ідентифікації.

Кадастр використовується не лише для підсилення системи реєстрації правочинів, а й також для полегшення переходу від актової до титульної системи реєстрації майнових прав. При титульній системі реєстрації кадастрова ідентифікація може використовуватись для здійснення записів для кожного об’єкту власності. Технічні передумови для титульної реєстрації майнових прав, таким чином, легко доступні. Все, що необхідно для того, щоб зробити стрибок – це бажання його зробити.

Деякі країни вже зробили це. Найбільш помітні зміни відбулися в Німеччині після її об'єднання в 1871 році. В Пруссії був прийнятий закон, яким передбачалося, що жодний правочин не є дійсним, якщо передача правового титулу не була зареєстрована, а реєстрація титулу відбувалася на підставі наявних даних протягом найближчих декількох років. Інші німецькі держави зробили ак само. Нарешті, в 1899 році, "Buergerliches Gesetzbuch" (Цивільним Кодексом) було встановлено, що наявність у відповідному реєстрі є єдиним допустимим доказом права власності на землю по всій Німеччині. Ті ж самі кроки щодо титульної реєстрації були здійснені пізніше в Європі такими країнами, як Швейцарія, Австрія та Швеція.

Розвиток повного і ефективного кадастру впливає, таким чином, і на еволюцію (юридичної) системи реєстрації земель. Існує також протилежна тенденція. Країна, яка розробила ефективну (юридичну) систему реєстрації земель, можливо, забажає покращити її кадастровою зйомкою та систематичним поповненням реєстру індексними картами на основі існуючих карт, аерознімків в поєднанні з обстеженнями в натурі, тощо. Ця тенденція спостерігається в таких країнах, як Нова Зеландії та декілька австралійських штатів (Williamson 1986). На першому етапі реєстр отримав атрибути, ще не записані в ньому. Надалі різні карти були зібрані разом, не обстежені раніше землі були ідегтифіковаі, прив'язані до опорних точок та розмежовані по якійсь схемі обстеження; були підготовлені реєстрові індексні плани; були встановлені зв'язки із загальною мережею управління і контролю.

Різні структури

Відмінності в початкових умовах, стратегіях розвитку та етапах призвели до суттєвих відмінностей у видах і комбінаціях кадастрових систем та систем реєстрації земель у всьому світі. Багато країн третього світу, але і деякі такі досить розвинені, як США, мають слабкі і далеко не повні земельні інформаційні системи. Країни із системами з повним охопленням розрізняються структурно. Основні типи структур схематично показано на рис. 3.3

Такі країни, як Швеція (варіант А) можуть мати основний реєстр нерухомості з ідентифікацією майна та деяким описом території, землекористування і походження майна. На цій основі можуть бути запроваджені інші реєстри, особливо для таких цілей, як оцінка, реєстрація землі, тощо. Реєстр майнових прав адмініструється землевпорядними установами; податковий реєстр - регіональними / місцевими органами; реєстр майнових прав на землю та іншу нерухомість - місцевими судами або іншими юридичними установами. Всі реєстри, хоча і в різних цілях, використовують загальний ідентифікатор майнових прав з реєстру об'єктів нерухомості.

Інші країни (варіант В), можливо, побудували свої системи на основі (юридичних) земельних реєстрів з або без картографічної підтримки. Для цих земельних реєстрів можуть бути розроблені окремі види систематичних кадастрових планів.

Тим не менше, інші країни (варіант С) можуть спершу розробити систематичний кадастр для цілей оподаткування, в той час як (юридична) реєстрація землі спочатку може мати спорадичний характер і не бути пов'язаною з кадастром. У цих країнах земельні реєстри можуть в подальшому сприйняти кадастрові земельні юніти для ідентифікації власності і, нарешті, перетворитися в титульні системи реєстрації з окремими розділами для кожного кадастрового земельного юніту.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 3.3 Альтернативні шляхи побудови кадастрових/земельно-реєстраційних систем

У країнах з варіантами B і C зв'язки між кадастровими та земельно-реєстраційними системами можуть бути сильними, слабкими або неіснуючими. Незалежно від цих відмінностей, земельно-реєстраційні та кадастрові системи майже завжди адмініструються різними органами влади.

Можна багато говорити про необхідність, або її відсутність, цих різних реєстрів і видів адміністрування. Вони є більше продуктом історичного та інституційного розвитку, ніж раціонального дизайну. Не варто рекомендувати якійсь країні при створенні власної системи реєстрації землі та інформаційних систем слідувати таким самим звивистим шляхом розвитку. Відповідне питання має бути таким: як найкраще організувати та підтримувати земельні документи, щоб отримати максимальну користь для досягнення різних цілей без додаткових істотних витрат?

Це питання набуло актуальності навіть у країнах із довгою історією земельних записів. Кадастрові системи нині є цікавими не лише для цілей оподаткування; земельний податок постійно втрачає свою відносну важливість в Західній Європі. Реєстрація землі добре розробляється також з особливою метою захисту приватних інтересів щодо землі. Все частіше визнається, що ці дві системи повинні розглядатися як компоненти більшої, інтеґрованішої земельної інформаційної системи.

Перш ніж заглиблюватися далі в проблеми проектування системи, ми поглянемо на результати, досягнуті в Європі і деяких англо-саксонських країнах. Ми також обговоримо питання вигод.

Кадастрові системи та системи реєстрації земель в Європі

Оскільки наступна глава присвячена реєстрації землі в англосаксонських та англомовних країнах, природним є включити Англію туди. У цій главі сконцентруємося на решті Європи.

Кадастрові системи та системи реєстрації земель у Європі розглядалися в роботі Я. Хенссена (J. Henssen, 1987). Велика частина розділів 4.1-4.4 засновані на цій роботі. Ми вже торкалися деяких важливих елементів європейського розвитку, але зараз розглянемо їх більш докладно.

Хенссен особливо підкреслює відмінності між Західною і Східною Європою. Але є і значні відмінності навіть у межах Західної Європи. Англія вже згадувалася як окремий випадок. Північна та південна частини Європи також багато в чому відрізняються. Ми повинні, отже, почати вивчати предмет за чотирма напрямками: Західна, Північна, Південна та Східна Європа. Після цього ми спробуємо вказати на деякі уроки, отримані з минулого, а також на деякі загальні, поточні і ймовірні майбутні тенденції.

Західна Європа

З історичних причин усі кадастри Західної Європи мають спільні риси. Всі вони, в тій чи іншій формі, засновані на принципах французького кадастру, визначених Наполеоном на початку дев'ятнадцятого століття. Основний принцип полягав в тому, що кадастр повинен складатися з двох основних частин: словесного опису і карти, що показує розташування і межі всіх земельних юнітів. Карти були створені систематичними, територія за територією, шляхом відносно однорідних кадастрових зйомок, від чого були отримані не лише карти, а й польові записи, на яких вони були засновані. Унікальний кадастровий номер кожного земельного юніту - швидше парселу, а не сільськогосподарського юніту - служив сполучною ланкою між картою і описом. Оскільки основною метою було оподаткування, спочатку кадастр був організований у відповідності з іменами власників, показуючи парсели кожного власника з їх розташуванням, видами землекористування, якостями та вартістю. Пізніше з'явився інший, паралельний кадастр, організований згідно з номерами ділянок.

Важливою особливістю такої організації є зв'язок між кадастром та земельним реєстром. У Німеччині, Австрії, Швейцарії та Нідерландах в наш час існує дуже тісний зв'язок між земельними кадастрами і реєстрами. У Нідерландах обидва підтримуються одною і тією ж організацією в спільних офісах. В інших країнах, згаданих вище, юридичні юніти, які використовуються в земельних реєстрах, також ідентичні з кадастровими юнітами або є їхніми комбінаціями. В усіх цих країнах завдяки унікальним дефініціям в кадастрових записах та картах вдалося впровадити системи титульної реєстрації з високим ступенем безпеки і надійності.

У Франції – на батьківщині кадастру - об'єднання кадастру та земельного реєстру не просунулося так далеко. З одного боку, французький кадастр не є настільки всеосяжним, і не підтримується так, як і у вищезгаданих країнах. Він також має меншу юридичну вагу, і до цих пір є головним чином фіскальним кадастром, якому бракує тісного зв'язку між кадастром та юридичним земельним реєстром.

Природно, що французька система також суттєво вплинула на колишні колонії, такі, як більшість країн Північної та Західної Африки. У цих країнах кадастри і земельні реєстри (“Livre Foncier”) як правило, охоплюють лише незначну частину землі, в основному в міських районах. Як правило, реєстрація зазвичай є добровільною (але обов'язковою в деяких випадках, таких, як надання державних земель). Земельний реєстр – це, зазвичай, титульний реєстр з розділом для кожного парселу. Якщо хтось хоче зареєструвати свою землю, він повинен звернутися до реєстратора. Його заявку буде офіційно розглянуто протягом встановленого періоду, а землі мають бути обстежені і розмежовані у присутності сусідів та інших зацікавлених сторін. Після закінчення терміну для оскарження земельний юніт заноситься до реєстру, і власник отримує свідоцтво про право власності.

Спільною рисою для всієї Західної Європи є те, що кадастр забезпечує систематичне охоплення всієї території, і що зібрані і записані дані постійно оновлюються. Парсели описані в залежності від виду їх використання, площі та податкової цінності, розташованих на них будівель і рельєфу; зареєстрованих майнових прав; наявних посилань на інші адміністративні реєстри і файли. Загальна тенденція полягає в тому, що початковий фінансовий аспект кадастру стає все менш і менш вираженим, в той час як його роль як основи загальної земельної інформаційної системи набуває все більшого значення.

У всіх країнах Західної Європи кадастрові карти використовуються для багатьох цілей, крім початкової. У Швейцарії, наприклад, у містах часто відтворюють дуже точні муніципальні карти на основі кадастрової інформації. Інтеграція кадастрових зйомок з іншими видами великомасштабного картографування для урбаністичних цілей є також загальною тенденцією в інших країнах регіону.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 4.1 Витяг з німецького кадастру (Liegenschaftsbuch)

Що стосується кадастрової зйомки, в цілому спостерігається тенденція до використання більш точних методів, і в той же час, надається все більшої ваги демаркації кордонів і угодом між власниками; тобто, зростає навантаження на фіксації меж. Тенденцією, яка, в деякій мірі, йде врозріз з цією, є широке використання фотограмметричних методів для кадастрових цілей, особливо у зв'язку з початковими кадастровими обстеженнями території. У зв'язку з недостатньою якістю деяких первинних обстежень і недостатнім рівнем подальшої підтримки часто є необхідними повторні обстеження.

У той час як кадастрові карти спочатку були «острівного типу», тобто зображували лише кадастровий квартал або секцію, тепер вони все частіше є комплексними з покриттям стандартного розміру аркуша карти. Почасти це наслідок переходу від кадастрів з метою оподаткування до багатоцільових кадастрів. Це також пов'язано з тим, що в даний час всі кадастрові зйомки у Західній Європі адаптовані до національної мережі із загальною системою координат. Отже, це також можливість інтегрувати кадастрові зйомки і загальні топографічні зйомки, і використовувати загальний лист поділу для обох типів обстежень.

Цікавим напрямком розвитку в деяких західних країнах є створення реєстру будівель, пов'язаного з кадастром. У більшості країн основні будівлі представлені на кадастрових картах. Реєстри можуть бути розширені за рахунок включення істотної інформації про будівлі. У Федеративній Республіці Німеччина, наприклад, робиться спроба створити реєстр будівель в якості додаткового, як складової частини земельного кадастру. Це цілком відповідає загальній тенденції створення кадастру як основи розширеної інформаційної системи про землю.

Адміністрація кадастру організована різними способами в різних країнах. У Німеччині та Нідерландах земельно-кадастрові органи були спочатку урядовими установами, пов’язаними з Міністерством фінансів. Але як наслідок розширення функцій кадастру як основи багатоцільової земельної інформаційної системи голландський кадастр, наприклад, був реорганізований в окремий підрозділ при Міністерстві житлового будівництва, територіального планування та навколишнього середовища. В інших країнах, таких як Франція, Швейцарія і Бельгія, основна робота щодо кадастрових обстежень залишилася за ліцензованими землемірами

Північна Європа

Серед скандинавських країн Данія має систему, найбільш близьку до західноєвропейських (Stubkjaer 1981). Данія вже давно має комплексну кадастрову карту, що охоплює всю країну і підключена до загальної системи координат. Кадастровими зйомками при поділах ділянок, тощо - займаються приватні геодезисти. Проте записи зберігаються і кадастрові карти підтримуються центральним офісом уряду в Копенгагені під назвою “Matrikel-Kontoret”. Кадастр тісно інтегрований з системою реєстрації землі, яка належить до типу титульної реєстрації майнових прав.

Настільки ж тісну інтеграцію також знаходимо у Швеції та Фінляндії, які обидва мають системи реєстрації майнових прав на основі кадастрових юнітів. У цих країнах кадастр розвивався поступово від простих записів щодо оподаткування, мало пов’язаних з картами, до комплексної системи з високим ступенем надійності. У Швеції міський кадастр був зв'язаний з великомасштабними картами в найкоротші терміни. Пізніше фотокарта масштабом 1:10000, які показували всі земельні юніти сільської місцевості з їх кордонами, була перетворена на реєстраційну індексну карту (див. мал. 4.3). У Швеції міська та сільська системи в даний час об'єднані в загальний реєстр, в той час як різні типи записів для сільських і міських регіонів, як і раніше, існують у Фінляндії. Між тим, фінські та шведські кадастри аналогічно структуровані.

У Швеції кадастр був додатково інтегрований із земельним реєстром за рахунок автоматизації. Одне-єдине агентство, Головне управління даних про нерухомість (CFD), збирає і перетворює вибрану кадастрову та реєстрову інформацію для автоматичної обробки інформації. Регіональні кадастрові та реєстраційні офіси, як і раніше, відповідають за збір даних. У них є онлайн-зв'язок з CFD, і вони уповноважені змінювати записи в разі розділу юнітів, передачі майнових прав, тощо. CFD відповідає за видачу всіх сертифікатів, а також за всі види зв'язку з іншими органами влади, які використовують дані про нерухомість. Дублювання зусиль тим самим уникається. Час, необхідний для отримання юридичних документів та видачі їх зацікавленим особам - також значно скорочено. Тепер (1991) система діє на більшій частині країни, і буде завершена протягом приблизно п'яти років.

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 4.2. Витяг з німецької кадастрової карти

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 4.3 Витяг з шведської кадастрової карти

Норвегія раніше не мала належної кадастрової системи, покладаючись натомість на старі податкові записи, лише частково підтримувані картами. У країні, однак, прийнято рішення про створення автоматизованої системи - GAB системи - надання даних про земельні юніти, адреси та будівлі. Її основна мета полягає в наданні інформації, а не в тому, аби слугувати правовою основою для оподаткування, реєстрації земель, тощо. У довгостроковій перспективі, однак, ймовірно припустити, що її важливість вийде далеко за її роль у поширенні інформації.

Південна Європа

Іспанія та Італія також зазнали впливу наполеонівського кадастру і прийняли в основному подібні системи. Однак вони були лише частково розвинені, і іспанська система особливо не забезпечує комплексного національного покриття. Зв'язок між кадастром та реєстром слабкий. Два види записів знаходяться у віданні різних органів влади, а також описи земель в реєстрі не завжди мають посилання на кадастрові юніти. Зв'язок між кадастром і реєстром, таким чином, в першу чергу стосується не місцерозташування парселу, а імені власника. Це, звичайно, є перешкодою на шляху подальшої інтеграції.

Фіскальний характер кадастрів більше переважає у Південній, ніж у Західній Європі. Оскільки будівлі є важливими об'єктами для оподаткування, Італія створила сучасний реєстр будівель як частину кадастру.

Греція не має комплексного, однорідного національного кадастру, але проблему було вивчено, і урядове рішення щодо створення загальнонаціональної системи буде прийнято у майбутньому.

Східна Європа

У деяких частинах Східної Європи, особливо в Чехословаччині та Польщі, звичайні, довоєнні кадастри все ще існують. Вони, проте, в даний час розробляються по інших напрямках. Тут, як і в інших частинах Східної Європи, зусилля були зосереджені в основному на створенні економічно та екологічно орієнтованої геоінформаційної системи. Інформаційні потреби не стосуються парселів, податків і власників, але стосуються екологічних та сільськогосподарських ресурсів. Класифікаційні юніти засновані на природних і технічних факторах, таких як землекористування, ґрунти та екологія, клімат та водопостачання. У Східній Європі теж є сильні тенденції до розвитку кадастрів в багатоцільові комплекси, а також впровадження інформаційних баз не тільки для планування виробництва, але і для регіонального планування та охорони навколишнього середовища. Взагалі можна зазначити, що реорганізація структури власності в Східній Європі призвела до таких великих змін, через які мають бути складені зовсім нові земельні реєстри. У країнах, які вже мали добре розвинені "звичайні" кадастри, вони послужили основою для подальшої модернізації.

Загальні тенденції

Всі сучасні європейські кадастрові/земельні реєстраційні системи сильно залежать від концепції інформації про землю. Коротше кажучи, основні тенденції можуть бути виражені в наступних термінах: багатоцільове використання, автоматизація, географічні коди та оцифровка.


Ми вже торкалися концепції багатоцільового використання. Кадастр та земельний реєстр - обидва були спочатку створені для однієї мети: оподаткування та безпеки прав. Але майже з самого початку наявна інформація та створені карти виявилися дуже корисними також і для інших цілей. Тільки за останні десятиліття, проте, цей момент підкреслювався в технічних проектах створення земельних кадастрів і реєстрів. Сучасне суспільство перетворилося в інформаційне суспільство, яке і потребує, і має можливість виробляти - точну інформацію. Однак, якщо інформація - не в останню чергу просторова інформація - має бути зручною для застосування, вона повинна бути пов'язана з просторовими одиницями, які ідентифікуються. Кадастрові земельні юніти є одними з таких юнітів, які є підходящою основою для значно більших обсягів інформації - не тільки щодо самої землі, а й людей, що живуть на землі, і щодо багато чого з їхньої діяльності.

Це не означає, однак, що кадастр/земельний реєстр самі по собі повинні містити необхідну інформацію щодо земель. Навпаки, весь досвід показує, що обидва вони – і кадастри, і земельні реєстри - повинні бути простими, і зосереджуватися тільки на даних, необхідних для конкретних цілей. Істотним моментом є унікальна визначеність земельного юніту, який може бути використаний в якості ключа для інтеграції багатьох різних записів, в результаті чого стане доступною величезна кількість відповідної інформації про землю.

Однак важко досягнути такого високого рівня інтеграції, коли всі записи підтримуються вручну. Два види записів, такі, як кадастр та земельний реєстр, безумовно, можуть значним чином впливати один на одного, і функціонувати в якості одного джерела інформації. Але для того, щоб перейти від такої системи - до ефективноїі, повністю інтегрованої, що складається з декількох різних підсистем - автоматизація має важливе значення.

Практично всі європейські країни сьогодні працюють над проблемою автоматизації відповідних земельних записів - насамперед земельних кадастрів та реєстрів. Основна причина - не досягнення інтеграції, а, швидше, щоб кожен окремий запис функціонував ефективно. Посилення інтеграції, однак, є дуже важливим побічним продуктом. Жодна країна поки не досягла повної автоматизації своєї кадастрової/реєстрової систем реєстрації. Але це всього лише питання часу. Швеція, ймовірно, є країною, яка просунулася далі за всіх в побудові автоматизованої, онлайнової, інтегрованої кадастрової/реєстрової системи оподаткування землі та записів щодо населення. Більшість європейських країн, безумовно, на своєму шляху в тому ж напрямку.

Іншою явною тенденцією є перетворення інформації, що стосується земель, у просторові системи. Ця інформація повинна мати точну просторову прив’язку для того, щоб мати широке застосування. Одним з методів є геокодування. Якщо земельному юніту присвоюються координати в національній мережі, то вся пов'язана із землею інформація може бути просторово визначена. Система, яка використовується Швецією, наприклад, надає координати центральної точки земельного юніту, а також координати основної будівлі - графічно визначені в кадастрових записах. Якщо в майбутньому все граничні точки будуть визначені графічно або чисельно через координати, і координати будуть накладені на кадастрову базу даних, це, звичайно, зробить можливим подібне просторове визначення інформації.

Це те, що зараз відбувається в більшості європейських країн. Починаючи з найбільш урбанізованих районів, кадастрові карти все частіше оцифровуються. Це обумовлено головним чином великими можливостями, які створює оцифровка, для використання одних і тих самих баз даних для складання карт в різних масштабах і з різними комбінаціями окремих “шарів” - більше свободи, щоб представити просторову інформацію гнучким способом. У той же час ручні методи виробництва можуть бути автоматизовані. Це є природним кроком в епоху автоматичної обробки даних.

Оцифровка також вирішує проблему потреби, спільної для всіх європейських країн, інтеграції кадастрових даних з даними щодо комунікацій життєзабезпечення. Ці комунікації, такі як вода, каналізація, електрика і телекомунікації - стають все більш складними; вимоги для їх ефективного обслуговування та управління росте, і завжди є небезпека того, що ці комунікації будуть пошкоджені під час різних видів земляних робіт. З цих причин існує очевидна необхідність в загальному підході до зйомки і фіксації місцерозташування цих комунікацій. Комунікації життєзабезпечення є природним елементом в системі оцифрованих, автоматизованих даних щодо земель (див. мал. 4.4).

Помилка створення мініатюри: Не вдалося зберегти мініатюру до місця призначення

Мал. 4.4 Карта підземних комунікацій життєзабезпечення (з Dale, 1976)

Деякий європейський досвід

За винятком дуже істотного внеску Торренса та австралійських штатів, основний розвиток кадастрових та землевпорядних реєстраційних систем відбувся в Європі. Хоча час і умови змінилися, з цього європейського досвіду можуть бути отримані деякі уроки: уроки, які можуть бути корисними для країн, які збираються розвивати сучасні системи кадастрів і реєстрації земель.

Свій огляд основних елементів систем кадастрового обліку Kurandt F. (1955) починає словами: “заклик Бензенберга (Benzenberg) повинен повторюватись у введенні до кожного трактування кадастру: суть кадастру в тому, що кадастр повинен бути”.

Кадастр буде в значній мірі нічого не вартим, якщо він буде неповним в конкретній географічній області. Одним з найбільших досягнень наполеонівського кадастру було те, що з самого початку, і незалежно від характеру земель, він давав повний опис всіх земельних юнітів в межах території - в тому числі унікальну ідентифікацію - і визначав ці юніти на докладних картах. Для досягнення цієї мети земельні кадастри та реєстри повинні бути простими і повинні зосереджуватися на головному. Крім того, робота повинна мати міцну основу. Навіть якщо умови змінюються з часом, якщо нові аспекти стають актуальними, якщо починають дути нові політичні вітри, процес все одно повинен продовжуватись в тому ж основному напрямку, поки він не буде закінчений. Це передбачає довгострокову політичну підтримку, тобто витрати повинні бути розумними щодо очікуваних середньострокових вигод. Це є більш важливим, ніж виробництво продукту, який є технічно досконалим. Є багато прикладів кадастрових систем у Європі, які були зупинені або відкладені через переривчасту політичну підтримку. Навіть у Франції - колисці європейського кадастру - було важко завершити і підтримувати кадастр.

Інший урок полягає в тому, що в довгостроковій перспективі не буде одноцільових земельних записів. Кадастри були створені з метою поліпшення бази оподаткування землі, а земельні реєстри були створені, щоб зробити правочини із землею більш безпечним. Спочатку вони були незалежні один від одного, але вони стають все більш взаємопов'язаними, і використовуються все частіше для цілей, відмінних від початкових. Це зайняло, однак, багато часу, поки більшість європейських країн досягли цієї точки. Труднощі виникали через те, що оригінальні записи не робилися як частини загальних інформаційних систем, та через те, що їх підтримання покладалося на різні організації. Тому є важливим, щоб мета багатоцільового використання та інтеграції була сприйнята як концепція сучасної кадастрової/земельної інформаційної системи.

Якщо земельні записи розвиватимуться в цьому напрямку, обраний кадастровий юніт стане важливими в багатьох відношеннях. Якщо юридична реєстрація землі, а також інші земельні записи базуватимуться на одному юніті, цей юніт набуде значної правової та практичної важливості. У більшості країн з розвиненими кадастровими/земельними інформаційними системами поділ земельної ділянки або інші зміни в кадастровому юніті вимагають формальної правової процедури і, як правило, повторного обстеження. Процедури часто включають в себе оцінку того, наскільки зміни відповідають принципам земельного контролю або правилам міського планування. Приватні зміни або поділи, здійснені без дотримання формальних процедур, не приймаються і не отримують правовий статус. Висновком з європейського досвіду є те, що земельний юніт має тенденцію ставати юридичною сутністю, що охороняється законом.

Зростаюче значення цього юніту також може бути продемонстровано з іншої точки зору. У минулому, кадастрові та інші записи, як правило, впорядковувалися згідно з назвами поточних власників. Записи в багатьох країнах все ще індексуються саме таким чином, що робить пошук складним, якщо власники змінюються. У західних країнах кадастри/земельні реєстри все частіше індексуються відповідно до більш стабільної сутності - земельного юніту як такого, який визначається на карті та за унікальним номером. Цей юніт також служить ключем для інтеграції в систему інших записів. Земельні записи повинні базуватися на певних земельних юнітах, а не на особах їх власників.

Як вже згадувалося вище, з метою забезпечення необхідних переваг, з суспільної точки зору, кадастр/земельний реєстр повинен охоплювати цілісну географічну територію. Якщо дивитися з точки зору приватного власника, навіть спорадичний реєстр може бути корисним, оскільки він може забезпечити захист його інтересів. Тоді витрати повинні нести приватні зацікавлені особи, а не суспільство. Немає причин, які спонукали б до державних субсидій на спорадичні земельні реєстри або інші земельні записи.

Для досягнення суспільної мети – запровадження всеосяжного обліку земель у межах певної території, включення кожного земельного юніту має бути обов'язковим. Європейський досвід свідчить, що в переважній більшості випадків для встановлення всеосяжного обліку земель добровільної реєстрації недостатньо навіть у довгостроковій перспективі. Щоб досягнути суспільної мети, створення записів, як правило, повинно проводитися систематично, територія за територією. На практиці це означає, що витрати на створення записів головним чином має нести уряд. Це цілком логічно, оскільки всеосяжний облік, перш за все, має суспільний інтерес, принаймні в короткостроковій перспективі. Це також відноситься до картографування. Підготовка комплексних реєстраційних індексних карт не може фінансуватися приватними землевласниками.

У країнах, що розвиваються, ресурси, що виділяються на створення різних видів земельних інформаційних систем, як правило, мізерні. Це також вірно щодо багатьох європейських країн протягом дев'ятнадцятого століття. Тому у нас є багато прикладів того, як кадастри/земельні реєстри були розпочаті в дуже простий спосіб, а потім поступово були трансформовані в налагоджені операційні системи шляхом поступової модернізації та поліпшень. Швеція і Фінляндія є двома такими прикладами. Німецька адаптація титульної системи замість актової наприкінці минулого століття - інший приклад. Те, що Дьобль (Doeble 1985) називає прогресивним кадастром, який починається на міцній, але простій, недорогий основі, і розвивається в подальшому, коли дозволять ресурси і технології – це можливий хід подій. Відповідно до цього прогресивним підходом є бажання зробити обрану система гнучкою. Кожна земельна інформаційна система повинні бути в змозі адаптуватися до нових розробок та нових цілей в майбутньому. Вона повинна бути, отже, здатна додавати нові типи даних, а також вносити зміни. Це також стосується і технічних деталей. Наприклад, система нумерації земельних юнітів повинна бути сконструйована таким чином, щоб не бути занадто громіздкою навіть при використанні довгих ланцюгів дроблення ділянок. На жаль, це не завжди береться до уваги з самого початку, і тому це може бути важко змінити надалі.

Важливим уроком європейського досвіду є те, що дуже серйозна увага має бути приділена технічному обслуговуванню і оновленню з самого початку. Занадто багато європейських кадастрів/земельних реєстрів мали слабкі періоди, протягом яких їх корисності було завдано серйозної шкоди - принаймні тимчасово - через недостатнє оновлення. Одним з найбільш важливих чинників у цьому відношенні є те, що реєстрація всіх транзакцій із землею має бути обов'язковою. Для транзакцій, пов'язаних із зміною меж, повинні бути прості, але обов'язкові процедури, щоб усі зміни узагальнювалися та картографувалися до того, як відбудеться реєстрація.

Нарешті, швидкі темпи змін в існуючих європейських системах, особливо протягом останніх двох десятиліть, ясно показують, що конструкція систем кадастрів/земельних реєстрів повинна бути орієнтована на майбутнє. Це стосується і технічних аспектів, і основних принципів системи. Тому менш розвинені країни повинні уважно розглянути і оцінити весь досвід, який може бути отриманий від інших країн. Прикладом є автоматизація. Часто є сумнівним, чи варто її запроваджувати з самого початку. З іншого боку, це неодмінно станеться рано чи пізно. Це означає, що сьогоднішні системи і структури повинні бути сплановані таким чином, щоб необхідні зміни було легко зробити завтра.

Особисті інструменти
Простори назв

Варіанти
Дії
Навігація
Інструменти